多數(shù)地區(qū)村莊規(guī)劃尚未編制或編制深度不夠，缺少對用地布局、設施配置、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護等方面的總體統(tǒng)籌安排。村莊規(guī)劃的目的是完善農(nóng)村生產(chǎn)生活、交通居住條件和基礎設施。閑置宅基地利用應在村莊規(guī)劃指導下安排各項基礎設施建設，從而解決項目開發(fā)審批困難的問題。
在中國快速城市化的背景下，農(nóng)村閑置宅基地數(shù)量在不斷增加。應基于多功能利用角度，分區(qū)域、多主體進行閑置宅基地的再利用，同時結合村莊規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略進行綜合性多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索宅基地多功能利用新模式以及擴展宅基地功能。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度是在《憲法》框架下，由《土地管理法》等法律規(guī)范組成的。這一制度特征表現(xiàn)為“限制流轉，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”，在過去70多年發(fā)揮了公平分配住宅用地、推進用地節(jié)約集約、保障農(nóng)民住有所居、促進社會和諧穩(wěn)定的基礎作用。在中國快速城市化的背景下，農(nóng)民進城后沒有退出宅基地，農(nóng)村人口減少，農(nóng)村建設用地反而增加。再加上現(xiàn)有宅基地制度的限制，農(nóng)戶難以通過流轉等方式利用閑置宅基地，造成閑置宅基地數(shù)量增大于減的現(xiàn)狀。為解決現(xiàn)有宅基地閑置問題，2018年一號文件提出“探索宅基地所有權、資格權和使用權三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權，放活宅基地使用權。
宅基地閑置現(xiàn)象在我國各地區(qū)普遍存在，但各地閑置情況存在差異。任育鋒等基于官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，構建農(nóng)村宅基地總量估算方法，測算分析出我國閑置宅基地占比約19%，且農(nóng)村人口流出的省份宅基地閑置比例較高。本文基于全國典型村莊調(diào)研，對全國宅基地閑置情況進行分析，發(fā)現(xiàn)宅基地閑置情況存在顯著的空間分異特征。分區(qū)域看，東部村莊宅基地閑置程度最高，中部村莊最低；分城鄉(xiāng)區(qū)位看，村莊離城市距離越遠，宅基地閑置程度越高；分地形看，平原村莊宅基地閑置程度最高。經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化造成的農(nóng)村人口轉移是宅基地閑置的主要成因，也有學者認為宅基地使用權流轉機制不健全造成了宅基地較高的閑置率，還有學者認為宅基地管理制度是造成宅基地閑置的內(nèi)在因素。此外，村莊規(guī)劃缺失和混亂、生活方式變化、社會保障制度不健全等都造成了宅基地閑置。
宅基地制度從誕生伊始便具有居住保障的功能，在隨后的發(fā)展過程中又產(chǎn)生了其他功能，對于宅基地功能目前并沒有權威的劃分，對其功能的劃分也缺乏統(tǒng)一標準。大部分學者都認同宅基地所具有的居住保障功能以及財產(chǎn)功能，有學者認為宅基地還具有生產(chǎn)功能、社會保障功能、景觀功能、生態(tài)功能、文化功能等。宅基地的居住功能是宅基地最基本的功能，村集體將宅基地無償分配給村集體成員，成員在宅基地上面建造房屋來滿足生活居住需求。國家有義務為農(nóng)民提供社會保障，由于經(jīng)濟條件不足，國家通過宅基地制度代替政府行使了社會保障職能。通過為農(nóng)民提供土地的使用權，使其以房屋、土地進行自我保障。宅基地和承包地目前仍是廣大農(nóng)民安家立身之本，農(nóng)戶通過在宅基地上建造房屋，在承包地上種植糧食來滿足居住和生存，因而宅基地具有保障功能。宅基地的財產(chǎn)功能是隨著社會發(fā)展逐步顯現(xiàn)的。2007年《物權法》將宅基地使用權定義為用益物權，與一般用益物權不同，宅基地限制流轉的特殊性質，導致宅基地的財產(chǎn)功能難以落到實處。早期大部分農(nóng)戶依賴宅基地的居住功能，沒有交易宅基地的條件和需求。隨著城市化的發(fā)展和農(nóng)民進城落戶，許多農(nóng)戶不再依賴宅基地的居住保障功能，而是希望將閑置宅基地作為私人財產(chǎn)與他人交易換取現(xiàn)金用于買房或者其他消費。尤其是近年來城郊和鄉(xiāng)村發(fā)展迅速，產(chǎn)生了大量的宅基地需求，部分農(nóng)民急于實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)功能。隨著“三權分置”政策的發(fā)展，將原有使用權分離為使用權與資格權，各地區(qū)紛紛展開了關于宅基地使用權流轉、宅基地抵押貸款等的試點和探索，宅基地的財產(chǎn)功能正在逐步顯現(xiàn)。宅基地的生產(chǎn)和倉儲功能都派生于居住功能。農(nóng)戶建造宅基地用于居住，在居住過程中將部分閑置的宅基地利用起來進行農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動，例如種植蔬菜、水果、農(nóng)產(chǎn)品，養(yǎng)殖家禽、家畜，部分農(nóng)村地區(qū)依靠自然資源優(yōu)勢還會進行特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)加工。對于這些生產(chǎn)后的產(chǎn)品以及一些農(nóng)業(yè)器具，農(nóng)戶會將其儲藏在宅基地，從而實現(xiàn)宅基地的倉儲功能。宅基地具有人文景觀功能。區(qū)別于城市的現(xiàn)代化高樓，許多鄉(xiāng)村仍保留特色的古村落建筑，這些建筑是農(nóng)戶依據(jù)當?shù)氐乩項l件和氣候條件等進行宅基地上房屋和院落的建造，這些飽含當?shù)匚幕慕ㄖ纬闪司哂械貐^(qū)文化特色的人文景觀。我國建筑歷史悠久，擁有徽派、蘇派、閔派、京派、川派、晉派等六大派系，這些古建筑作為我國歷史藝術和文化的體現(xiàn)，是不可多得的人文景觀和文化瑰寶。對宅基地進行利用時，應當盡可能對其進行保護，發(fā)揮其景觀功能。宅基地具有生態(tài)功能。宅基地屬于集體建設用地，但在生活中并非全部用于建設。迫于生計和勤儉節(jié)約的美德，農(nóng)戶高效節(jié)約集約利用自家宅基地，在宅基地主體區(qū)域建造房屋，而在其余部分種上蔬菜、果樹等經(jīng)濟作物自用或者販賣，還有些年紀大的農(nóng)戶喜歡在門前養(yǎng)些花草樹木。這些植物造就了宅基地的生態(tài)功能。
“旅游+”模式主要是將宅基地和其他土地結合改造成一片旅游區(qū)，通過吸引游客進行游玩和消費，以旅游產(chǎn)業(yè)為主要依托，帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合模式。對于這一模式下宅基地的多功能開發(fā)利用，應遵循保護優(yōu)先原則，不能對宅基地進行大規(guī)模拆建，而應該進行修繕和小規(guī)模改造。不能只追求經(jīng)濟利益，還要注重生態(tài)效益、文化效益、社會效益等。根據(jù)旅游區(qū)主要特點可以分為農(nóng)業(yè)旅游、文化旅游和生態(tài)旅游3類。農(nóng)業(yè)旅游模式主要特點是宅基地結合農(nóng)用地，打造農(nóng)業(yè)區(qū)吸引游客前來觀光度假，租賃閑置宅基地將其改造成特色民宿、手工作坊、農(nóng)家樂餐館、農(nóng)副產(chǎn)品店等經(jīng)營場所。通過旅游帶動農(nóng)產(chǎn)品的銷售，還能夠提供一定量的就業(yè)崗位，同時高效利用宅基地，發(fā)揮其保障、財產(chǎn)、生態(tài)等功能。文化旅游的核心是文化，以扎根在某一區(qū)域的特色文化為依托發(fā)展旅游業(yè)，通過對傳統(tǒng)建筑形式的宅基地進行保護和修復，最大化地保留當?shù)匚幕滋N和地方特色，同時結合當?shù)氐霓r(nóng)耕文化、美食文化、非物質文化等特色旅游資源，吸引外來游客游玩觀光消費。常見的古村落和古建筑等具有深厚的文化色彩，應遵循保護優(yōu)先的原則，不能對宅基地主體進行大規(guī)模拆建，而應進行修繕和小規(guī)模改造，還要注重對村落的文化保護，深入挖掘地方特色和文化內(nèi)涵。生態(tài)旅游模式多見于山區(qū)，形成以生態(tài)為核心競爭力的旅游模式?？驮粗饕槍σw驗山區(qū)生活、渴望呼吸新鮮空氣的城市人群以及避暑休閑的旅游人群。充分利用山區(qū)高植被覆蓋率和高含氧量的有利養(yǎng)生資源條件，開展森林氧吧、觀光果園和民宿休閑等旅游項目，供游客在森林中沐浴氧氣，放松心情，深度體驗山區(qū)農(nóng)村的良好生態(tài)環(huán)境。特色產(chǎn)業(yè)模式的主要特點就是依據(jù)當?shù)刈匀惶厣?，因地制宜地對宅基地進行利用，將閑置宅基地利用與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結合，以特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品為基礎，將閑置宅基地作為生產(chǎn)加工倉儲的場所，形成持續(xù)的經(jīng)濟帶動效應。多見于企業(yè)與農(nóng)戶合作的形式，也有村集體自己投資發(fā)展的。按照產(chǎn)業(yè)的不同，可以劃分為特色農(nóng)業(yè)、特色制造業(yè)2類。特色農(nóng)業(yè)模式的主要收入來源是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售。通過種植特色農(nóng)作物，例如有機蔬菜、有機水果等，形成良好的口碑和品牌效應，吸引城市居民前來購買，拉動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。宅基地在這一模式中可以改造為農(nóng)產(chǎn)品展示館、農(nóng)產(chǎn)品加工工廠、辦公室等商業(yè)經(jīng)營場所，也可以作為倉庫和住宅等其他場所。特色制造業(yè)模式是將宅基地作為加工制造場所，將當?shù)靥厣a(chǎn)品進行制造加工，該模式下將宅基地利用為住宅、倉庫、工廠等綜合性場所。以浙江省杭州市余杭區(qū)中泰街道紫荊村為例，該村被譽為中國苦竹之鄉(xiāng)和竹笛之鄉(xiāng)，竹笛、竹簫的加工制作、銷售是該村村民的主要經(jīng)濟來源。村民依據(jù)當?shù)鬲氂械目嘀?，將宅基地改造為集居住和竹笛生產(chǎn)、加工、制造、倉儲的綜合性場所。平臺交易模式是由政府或者企業(yè)牽頭搭建宅基地交易平臺，宅基地使用權放到交易平臺上進行流轉，出租給他人的模式。這一模式常見于城郊地區(qū)，許多外來務工人員進城打工，產(chǎn)生了對房屋的居住需求。由于城區(qū)房屋買房和租房價格過高，會選擇在城郊租賃房屋進行生活，而城郊地區(qū)的很多住戶由于外出或意在城內(nèi)購買房屋等原因，宅基地閑置浪費，選擇將宅基地流轉出去。遠郊地區(qū)也有一定的交易需求，外來人員可以通過宅基地交易平臺租賃宅基地用于居住或從事生產(chǎn)加工、開發(fā)經(jīng)營等活動。安徽省合肥三十崗地區(qū)“共享農(nóng)房”就是這種模式，采取政府與企業(yè)合作，出租者利用企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的信息整合和共享，將閑置宅基地信息放到平臺上。這一模式有效利用了閑置宅基地的同時帶動了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。宅基地退出模式就是農(nóng)戶通過自愿退出現(xiàn)有宅基地換取城市商品房、安置房或者現(xiàn)金等財產(chǎn)，村集體收回宅基地，并對退出后的宅基地進行重新規(guī)劃利用的行為。對于退出后的宅基地主要有以下幾種用途：一是通過復耕、復綠等土地整治活動轉為農(nóng)用地或生態(tài)用地；二是將宅基地轉為儲備的集體經(jīng)營性建設用地，未來可用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等項目；三是保留原有宅基地及附屬的農(nóng)房，進行統(tǒng)一管理，分配給具有宅基地取得資格的村集體成員或承租給外來人員居住。
農(nóng)戶宅基地閑置的原因多種多樣，有舉家外出務工的，有定居城市不回來的，也有一戶多宅和建新不拆舊等因素。因此，不同農(nóng)戶對于閑置宅基地利用產(chǎn)生了分歧，部分農(nóng)戶愿意出資對閑置宅基地進行商業(yè)化改造，另一部分農(nóng)戶不愿出資進行商業(yè)化改造，少數(shù)農(nóng)戶即使企業(yè)、政府幫忙出資也不愿意進行宅基地改造。即便村民都愿意將閑置宅基地利用起來，選擇何種模式仍難以達成共識。如果不能協(xié)調(diào)各農(nóng)戶意愿進行統(tǒng)一改造，僅幾家?guī)讘舻母脑炖靡饬x不大，不僅難以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營和產(chǎn)業(yè)帶動，而且可能引發(fā)農(nóng)戶間的矛盾和糾紛。很多村落想要對閑置宅基地進行利用，在協(xié)調(diào)各農(nóng)戶和村集體意愿后，發(fā)現(xiàn)村落內(nèi)缺乏旅游化條件、宅基地流轉市場或項目資金等因素，無法借鑒現(xiàn)有利用模式。我國大部分農(nóng)村地區(qū)都缺乏自身特色，還有部分農(nóng)村不僅宅基地大量閑置，還存在農(nóng)田荒廢、生態(tài)環(huán)境差等問題。既無法結合農(nóng)業(yè)、生態(tài)、文化等發(fā)展旅游化模式，也無法發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。這些村落由于自身缺乏各項閑置宅基地利用硬性條件，難以對閑置宅基地進行開發(fā)利用。對閑置宅基地進行大規(guī)模改造不僅涉及宅基地本身，還要整合周邊環(huán)境和資源，建設停車場、服務中心等綜合設施，改造供水供電等生活服務配套設施。在改造過程中，需要對集體建設用地進行開發(fā)利用，還有可能涉及土地用途變化和土地規(guī)劃的調(diào)整，需要進行項目開發(fā)審批。農(nóng)戶和宅基地使用權人為了利用宅基地從事小規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營活動，也需要對宅基地進行商業(yè)化改造，宅基地本身建造質量參差不齊，安全情況難以核準，加之消防條件和衛(wèi)生條件不達標，難以獲得經(jīng)營許可證。從全國范圍來看，各地區(qū)閑置宅基地利用模式同質化嚴重。某一地區(qū)利用模式試驗剛取得一定成效，其余地區(qū)便紛紛效仿，這種效仿只注意到了模式，并未結合自身文化和特色，缺乏合理的規(guī)劃和戰(zhàn)略設計，導致僅一個市（縣）內(nèi)就可能存在幾個相同利用模式的村莊。這些風格樣式和發(fā)展定位相似的村莊同質化現(xiàn)象嚴重，會使有限的游客分流出去，與其他村莊產(chǎn)生激烈的競爭，一旦遭遇游客不足的風險就會造成資金入不敷出、前期投入收不回來的結果。宅基地依據(jù)地理位置可以劃分為城中村、近郊地區(qū)、遠郊地區(qū)和偏遠地區(qū)，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平可以劃分為發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)。宅基地功能有著較為明顯的空間分異特征，距離城鎮(zhèn)越近和經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，財產(chǎn)功能越強，而保障功能和生態(tài)功能越弱。因此，應根據(jù)區(qū)域特點應用不同的宅基地利用模式。對于城中村、近郊地區(qū)和發(fā)達地區(qū)，宅基地流轉和租賃需求高，市場極為活躍，對宅基地的利用多以居住功能和商業(yè)功能為主，將宅基地通過交易平臺流轉后出租作為主要利用模式。遠郊地區(qū)、偏遠地區(qū)和落后地區(qū)往往生態(tài)和人文環(huán)境較為良好，適宜結合生態(tài)、農(nóng)業(yè)、文化等發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。部分具有鮮明特色產(chǎn)業(yè)的地區(qū)稱為特色產(chǎn)業(yè)區(qū)，對于這些特色產(chǎn)業(yè)區(qū)則應充分發(fā)揮當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。閑置宅基地利用涉及地方政府、村集體組織、農(nóng)戶以及市場經(jīng)濟主體等多方利益。實現(xiàn)閑置宅基地利用需要投入大量資本，許多農(nóng)戶將自家宅基地用于商業(yè)、農(nóng)家樂、生產(chǎn)、民宿等經(jīng)營活動，但這些經(jīng)營活動體量較小，不僅無法形成產(chǎn)業(yè)帶動其余農(nóng)戶發(fā)展，也無法提供較多就業(yè)崗位。實現(xiàn)宅基地多功能利用不能僅靠農(nóng)戶自身，需要結合其他利益主體，形成政府、市場經(jīng)濟主體、村集體和農(nóng)戶共同參與的多主體合作開發(fā)模式。由地方政府進行全面規(guī)劃布置，并牽頭引入市場資本與村集體合作，鼓勵農(nóng)戶充分利用閑置宅基地，引導農(nóng)戶積極參與宅基地開發(fā)，實現(xiàn)“統(tǒng)一組織、一體化發(fā)展、專業(yè)化管理、規(guī)模化經(jīng)營”。地方政府充分發(fā)揮好引導和管理的職能，市場經(jīng)濟主體則提供資金與崗位，農(nóng)戶提供宅基地和勞動力，村集體則居中積極協(xié)調(diào)各方利益。現(xiàn)有宅基地利用模式較少，容易產(chǎn)生同質化現(xiàn)象。例如，旅游業(yè)競爭性大，特色產(chǎn)業(yè)模式對宅基地本身區(qū)域要求高，共享農(nóng)房模式局限于發(fā)達地區(qū)和市郊地區(qū)，因而需要探索出宅基地利用的新模式和新功能。近年來興起的鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和藝術創(chuàng)意村，屬于新模式的探索。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由政府組織租用閑置宅基地，打造為包括食堂、書吧、洗衣房、衛(wèi)生服務站等綜合養(yǎng)老服務社區(qū)，除居住功能外增加了養(yǎng)老保障功能。藝術創(chuàng)意村最早來自藝術家租賃農(nóng)戶的閑置宅基地用于藝術創(chuàng)作，后來吸引了更多藝術家的加入，對整個村進行涂鴉創(chuàng)作，形成了藝術創(chuàng)意村，吸引外來游客。在這種模式下，宅基地發(fā)揮了財產(chǎn)功能和景觀功能，藝術家能發(fā)揮靈感，農(nóng)戶也能獲得經(jīng)濟收益。4、編制村莊規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略目前，多數(shù)地區(qū)村莊規(guī)劃尚未編制或編制深度不夠，缺少對用地布局、設施配置、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護等方面的總體統(tǒng)籌安排。村莊規(guī)劃的目的是完善農(nóng)村生產(chǎn)生活、交通居住條件和基礎設施。閑置宅基地利用應在村莊規(guī)劃指導下安排各項基礎設施建設，從而解決項目開發(fā)審批困難的問題。發(fā)展戰(zhàn)略是指引村莊長遠發(fā)展的理論體系，明確發(fā)展目標，指明發(fā)展點。結合發(fā)展戰(zhàn)略選擇閑置宅基地利用模式，找到村莊的優(yōu)勢和不足，發(fā)揮村莊自然和文化特色，避免同質化發(fā)展模式。
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